В России решили вводить программу продовольственной помощи малоимущим слоям населения — осталось найти деньги на ее финансирование. Но это не единственная проблема. Специалисты, знакомые с подобным опытом западных стран, в частности, США, считают, что нужно учитывать негативный опыт и не повторять ошибки других.

 

Одним из самых авторитетных специалистов в этой области является доктор экономических наук, директор Центра агропродовольственной политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Наталья ШАГАЙДА. Она любезно согласилась ознакомить читателей «КВ» с результатами последнего исследования данного вопроса. Вот что она пишет. (Окончание. Начало в предыдущем выпуске).

Кого нужно поддержать и как это сделать

Вопрос о том, кого поддерживать, несмотря на официальные бумаги о доходах или расчете объема располагаемых ресурсов, очень сложный. В США соискатели должны заполнить целую анкету, указывая — кроме доходов —  средства на счетах, наличное имущество, информацию о своих членах семьи (инвалидность, переобучение, …). Кроме того, разные штаты вводят поправки. Так, в некоторых штатах учитывается автомобиль, в других — только часть его стоимости при оценке «богатства» семьи. Квартира или дом не учитываются. Там есть многочисленные социальные работники, которые могут оценить реальный уровень жизни. У нас же пока только упоминалось, что обсуждается вопрос об учете жилья. Однако это потянет за собой много еще дополнительных вопросов: оно может быть дорогим, но членов семьи много, есть инвалиды, которым нужна отдельная комната; жилье дорогое, но оно рядом с медицинским учреждением, куда часто обращается инвалид и т.д. Российская система налогообложения, регистрации имущества не видит семьи, она ориентирована только на отдельных граждан-получателей доходов или собственников имущества. Так что оценка реальной нуждаемости семьи с учетом ее имущества — дело непростое.  В целом, подход к выделению групп до сих пор не ясен, хотя уже прошло 3 года, как этот вопрос обсуждают достаточно активно.

Как следует поддерживать нуждающихся

Второй вопрос: какой должен быть уровень поддержки? Предположим, что у людей из первых двух групп нет сбережений и имущества, обеспечивающих более высокий, чем выявило бюджетное обследование, уровень жизни. Очевидно, что для того, чтобы первая группа населения вышла за пределы группы недоедающих, а вторая — улучшила потребление, нужно обеспечить возможность получения набора питания минимум, как в третьей группе. Для этого нужно, ориентируясь на данные 2016 года, 346,4 млрд руб. При этом доплата первой группе до уровня третьей составила бы 16,7 тыс. руб./год на человека, следующей – примерно 6,9 тыс. руб. Очевидно, что такие суммы выделить для продовольственной помощи трудно.

Не ограничиваться только отечественным продовольствием

Третий вопрос: а нужно ли «привязывать» продуктовую поддержку именно к российскому продовольствию? Ведь в США от этой идеи уже отказались довольно давно. Причина —   часть американских продуктов была дороже импортных, а «привязка» к местным продуктам требовала больших расходов бюджета для обеспечения сопоставимого объема покупок. В России также придется выбирать: тратить больше бюджетных средств, чтобы бедные купили определенное количество российских продуктов, или не «привязывать» помощь к российским продуктам, чтобы люди могли выбрать подешевле и купить больше, не оглядываясь на страну-производителя?

То, что решать такой вопрос нужно, указывают индикаторы ОЭСР (2017 г.). По данным этой организации, потребители сельскохозяйственной продукции в России переплачивали в 2014-2016 гг.  производителям по цене франко–ферма в среднем 10% по сравнению с аналогичной ценой сельхозпроизводителей потенциальных импортеров. Причем, если по большинству продуктов растениеводства цены в России ниже, чем в стране-потенциальном импортере, то по говядине, молоку и свинине внутренние цены существенно выше.

То есть, при решении вопроса «привязки» продуктов нужно решить, поддерживать ли нуждающихся или поддерживать сельхозпроизводителей, несмотря на неконкурентную цену отдельных товаров. По конкурентным товарам российский потребитель выберет российские сельхозпродукты без всякой «привязки». 

Что нужно сделать, чтобы помощь шла только на продовольствие

Четвертый вопрос: а повысится ли спрос на продукты? Повысится. Но далеко не пропорционально выделенным средствам поддержки. Как показывают многочисленные американские обзоры практики применения подобной программы продовольственной помощи (ранее — Food stamps, сейчас — Supplemental Nutrition Assistance Program), возможны варианты. Так, есть исследования, где говорится, что бедные люди заместили субсидиями свои расходы, которые теперь тратят на другие неотложные нужды семьи. Для того, чтобы такого не происходило, было бы целесообразно ввести — при реализации российской программы —  возможность оплаты не всей стоимости покупки каждого продукта, а только его части с карты продовольственной помощи. Например, можно оплатить только 50% стоимости пакета молока или пачки вермишели. В этом случае покупатель будет вынужден разнообразить набор продуктов и увеличивать количество упаковок, чтобы истратить деньги.

Как это отразится на производителях и торговле

Наконец, нужно внимательно подумать еще над рядом вопросов, которые все равно придется решать.

Пятый вопрос: будет ли выгода для сельхозпроизводителей ощутимой? Очевидно, что еще менее ощутимой, чем для ритейлера, например. В розничной цене продукта доля сельского хозяйства очень редко переваливает уровень 40%. Например, в буханке хлеба стоимость зерна – не более 8%. К тому же, если в бюджете найдется поддержка в размере 346 млрд руб., то это будет всего 3% от расходов населения на продовольствие (2016 г.). Из этой суммы в сельское хозяйство в лучшем случае придёт 30% — 93 млрд руб.  По сравнению с выручкой сельскохозяйственных организаций (не учитывая выручку фермеров и населения) эта сумма будет небольшой, всего в пределах 4%. Все-таки речь идет о 6,9-16,7 тыс. руб. на человека в год. Очевидно, что если бы речь шла о сумме поддержки, сопоставимой с США —  это в среднем 125 долларов на человека в месяц, то можно было бы говорить о каком-то стимулирующем для сельского хозяйства эффекте. При небольшой поддержке будет и очень ограниченный эффект.

Шестой вопрос: какой будет мультипликативный эффект внедрения поддержки?   Несмотря на оптимистичную оценку влияния выделяемых средств продовольственной помощи на ВВП —  некоторые даже допускают возможность роста до более чем 2-х рублей на рубль вклада, это вряд ли достижимо. В США не удалось достичь таких результатов. Там оценивают отдачу в 1,7- 1,8 долларов на каждый вложенный доллар.

Седьмой вопрос: кто будет главный бенефициар скромного, но все же дополнительного спроса? Очевидно, что сетевые магазины. Несмотря на то, что Минпромторг РФ демократично заявляет, что среди ритейлеров могут быть все, даже автолавки и фермеры, но на практике такого не получится. Проект не предусматривает хождения бумажных талонов/марок, которыми могли бы покупатели расплачиваться на рынках или в автолавках. Это означает, что нужны специальные устройства, которые бы могли связываться с расчетным центром или фискальными органами. Единовременные затраты на их приобретение и годовое обслуживание составляют от 18 до 35 тыс. руб. Проект Минпромторга предусматривает, что управляющие компании должны оснастить ими рынок.   Даже если это будет сделано, то услуги пользования для фермера не будут бесплатны. И каждая автолавка, чтобы участвовать в программе, должна быть оснащена таким устройством. При этом не ясно, сколько с использованием такого устройства все эти мелкие торговцы смогут наторговать. Эти проблемы известны. В США, например, для оснащения фермерских рынков выделяются гранты федерального правительства и правительств штатов. Кроме того, до сих пор можно встретить и бумажные ваучеры. Однако в России эти вопросы —  гранты для оснащения фермерских рынков или бумажные ваучеры — даже не обсуждаются.  Скорее всего, бенефициаром станет сеть «Пятерочка», которая посредством довольно изощренной комбинации внедрилась в сельские магазины потребкооперации.

Стоит ли Минсельхозу управлять программой помощи

И последнее: вряд ли целесообразно Минсельхозу ратовать за то, чтобы вводилась программа продовольственной помощи под его управлением. Если будет так, то сумма поддержки граждан попадет в аграрный бюджет, как это сделано в США. Сама по себе программа продовольственной помощи очень дорогая и по расчетным объемам приближается к годовому бюджету Госпрограммы поддержки сельского хозяйства. Увеличение финансирования Госпрограммы за счет продовольственной помощи создаст иллюзию увеличения финансирования именно сельского хозяйства, тогда как в действительности из этого финансирования до сельского хозяйства дойдут крохи. Как показали исследования в США, прямая поддержка фермеров намного более значима.  Единственный плюс передачи Минсельхозу РФ функции оператора программы продовольственной помощи состоит только в том, чтобы он осознал, что цена имеет значение для потребления. Пока в своей деятельности он ориентируется на объемы производства продовольствия без учета того, конкурентны ли российские продукты по цене по сравнению импортным продовольствием. Он еще живет во времени, когда были барьеры в физическом доступе к продовольствию. Теперь этих барьеров практически нет, остались барьеры экономического доступа, а это уже новая реальность и она Минсельхозом РФ еще не осознана. Если с него будут спрашивать за улучшение питания не в целом по стране, а нуждающегося населения, возможно, он поставит перед собой новую задачу – снижения издержек и цен, а не закрытие рынков для более дешевой импортной продукции. 

Таким образом, продвигать программу продовольственной помощи нужно, но целесообразно ее рассматривать именно как программу помощи неимущим. Если она не будет привязана к аграрному бюджету и российским продуктам, то выиграют обе стороны. Получатели поддержки смогут выбирать продукт по карману. В том случае, если российские продукты будут дешевле, то они будут покупать именно российские. Наши граждане, как показывают данные мониторинга продовольственной безопасности РФ, который проводится в РАНХиГС, всегда проявляют продовольственный патриотизм, если могут.

А сельхозпроизводители смогут просить дополнительные деньги на прямую поддержку себе или поддержку аграрного образования, науки, продвижения продукции на рынки. Это им будет полезнее, чем неочевидная поддержка через скромное финансирование в рамках продовольственной помощи.

Автор: Наталья ШАГАЙДА, д.э.н., директор Центра агропродовольственной политики РАНХиГС

http://kvedomosti.ru